In 2050 is heel Nederland aardgasvrij en produceren we nog maar 5% van de broeikasgassen ten opzichte van 1990. In 2030 is een kwart van Nederland aardgasvrij en produceren we nog maar 51% van de broeikasgassen ten opzichte van 1990.[1] Althans, dat is het ambitieuze doel van Nederland en de Europese Unie. Om dit doel te realiseren moeten er ruim 8 miljoen huizen en andere gebouwen getransformeerd worden tot aardgasvrije, liefst zelfvoorzienende, bouwwerken.[2] Een eerste stap is al gezet: het opheffen van de gasaansluitplicht voor netbeheerders. De tweede stap wordt momenteel voorbereid: wetgeving die beoogt alle bouwwerken niet langer te voorzien van aardgas voor de warmtevoorziening. Dit zorgt voor vele vragen onder de inwoners van Nederland, want kan de regering iemand wel dwingen om af te zien van de levering van aardgas  en hem of haar zo eventueel op extra kosten te jagen? Hoe zit het met de contractsvrijheid, één van de hoekstenen van ons civiele recht? Welke uitzonderingen bestaan er op dit moment op de hoofdregel dat nieuwbouw aardgasvrij moet? En omgekeerd: wanneer kan een gemeente verplichten dat ook óúde huizen van het aardgas af moeten?

De gasaansluitplicht voor kleinverbruikers

Tijdenlang heerste er in Nederland ten aanzien van kleinverbruikers een algemene gasaansluitplicht: het verzoek van inwoners en kleine bedrijven om aangesloten te worden op het gasnetwerk mocht in principe niet worden geweigerd. En nog altijd bepaalt art. 10, zesde lid, onderdeel a, van de Gaswet dat de netbeheerder van een gasnet (onder meer) de taak heeft om kleinverbruikers die hem verzoeken om een aansluiting op het gasnet, te voorzien van zo’n aansluiting.

In 2018 zijn daar bij wetswijziging zelfs twee taken bijgekomen (onderdelen c en d):

– een ieder die hem verzoekt tot wijziging of verwijdering van de aansluiting hiervan te voorzien

– bestaande aansluitingen te beheren en te onderhouden.

Zo’n uitbreiding van taken voor netbeheerders klinkt gek als je je bedenkt dat het doel van deze wetswijziging juist was, om aardgasgebruik te beperken. Maar dat is eenvoudig: deze “extra” taken betekenen niets anders dan dat zij, zoals alle taken van de netbeheerder (zie art. 10Ee Gaswet), voortaan dus uitsluitend door de wettelijke netwerkbeheerders mogen worden uitgevoerd. Verdere regulering dus, met als uiteindelijk doel de marginalisering en afbouw van aardgasgebruik.

Terug naar de gasaansluitplicht als zodanig zoals deze volgt uit art. 10, zesde lid, onderdeel a.Als onderdeel van de energietransitie werd de reikwijdte die de gasaansluitplicht nog had, in 2018 dan ook flink ingeperkt. De “Wet VET” (Kamerstukken 34627), het herkansingswetsvoorstel dat de “Wet STROOM” (34199) vervangt, voorzag daarin door wijziging van art. 10, zevende lid van de Gaswet.

Dat lid bepaalt dat de gasaansluitplicht niet langer geldt voor:
a. “nieuwbouw”

– “Nieuw te bouwen bouwwerken”. Dat zijn bouwwerken waarvoor de bouwaanvraag ná 30 juni 2018 is gedaan. Het gaat om bouwwerken die moeten voldoen aan de voorschriften voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit. Simpel gezegd “nieuwbouw”. Dit geldt zelfs voor nieuwe gebouwen die worden gebouwd in de nabijheid van een bestaand gasnet en waar gasaansluiting dus makkelijk had kunnen worden gerealiseerd (onderdeel a).

Bij ministeriële regeling (Regeling gebiedsaanwijzing gasaansluitplicht) zijn hierover nadere regels gesteld, waarover hierna meer.

b. bouwwerken in gebieden met een (toekomstig) warmtenet of (toekomstige) andere energie-infrastructuur

– Hier gaat het om oude bouwwerken in een gebied dat het College van B&W op grond van dit onderdeel zelf heeft aangewezen als gebied waar geen nieuwe gasaansluitingen gerealiseerd mogen worden. Dat kan alleen voor zover het gaat om gebieden waar zich een warmtenet of andere energie-infrastructuur bevindt of zal gaan bevinden die kan voorzien in de verwachte warmtebehoefte. Nieuwe gasaansluitingen zijn dan niet opportuun: deze zouden anders op termijn toch weer afgesloten worden. Eigenlijk is dit een oude uitzondering: gemeenten konden al vóór 2018 op basis van deze grond wijken “gasvrij” maken. Het criterium was echter iets beperkter: het moest per se gaan om beschikbare warmtenetten (artikel 12b, onderdeel f, van de Gaswet), terwijl het nu reeds voldoende is dat er een “andere energie infrastructuur” die voor handen (of op handen) is, zoals groen gas of “all electric”. In de meeste gevallen zal het naar verwachting overigens nog altijd om warmtenetten gaan.

Welke gebieden door een College van B&W aardgasvrij zijn verklaard, kan worden nagegaan in het Gasregister van het ACM. In maart 2020 was de Gemeente Amsterdam nog de enige gemeente waarvoor dat gold.

Niet van het gas af: de uitzonderingen

Toch is deze overgang óók ten aanzien van nieuwbouw niet zo resoluut als het lijkt. Het eerder benoemde art. 10, zevende lid, Gaswet maakt namelijk een uitzondering voor (nieuwe) bouwwerken waarvoor een aansluiting op het gasnet strikt noodzakelijk wordt geacht door een gemeente om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Dat is dus een uitzondering op een uitzondering. Onder zwaarwegende redenen van algemeen belang wordt volgens art. 1 (onderdelen a t/m d) van de Regeling gebiedsaanwijzing gasaansuitplicht onder meer verstaan:

a. realisatie van gemeentelijk beleid (energieplan) komt financieel in gevaar

Deze grond ziet op de situatie dat het aardgasvrij opleveren van bepaalde nieuwbouw averechts zou werken omdat het ertoe zou leiden dat de (financiële) haalbaarheid van een gemeentelijk beleidsplan om de betreffende wijk op termijn aardgasvrij te maken, in gevaar komt. Gemeenten hebben de opdracht om tegen eind 2021 voor alle wijken een energieplan te hebben. Een bouwproject kan dus (tijdelijk) een gasaansluiting krijgen indien dit nodig is om het aardgasvrij maken van een bestaande wijk financieel haalbaar te maken.

b.  aardgasvrij wettelijk/technisch onmogelijk

Hierbij gaat het om de situatie dat iedere aardgasvrije oplossing technisch onhaalbaar, of wegens wettelijke voorschriften onmogelijk is, waardoor een bepaald bouwproject niet tot stand kan komen. Zo hangt het van de bouwlocatie (bijvoorbeeld qua beschikbaarheid van bron- grondwater) af of er de mogelijkheid van een “water-water warmtepomp” realiseerbaar is. Verder kunnen wettelijke regels met betrekking tot bijvoorbeeld lucht en geluid kunnen ertoe leiden dat er geen alternatief voor aardgas mogelijk is. In veel gevallen zal zo’n (niet-aardgasvrij) bouwproject anders niet tot stand kunnen komen en  zal dat negatieve gevolgen hebben voor de woningmarkt in de regio. Het advies van een welstandscommissie van de gemeente kan geen wettelijke belemmering vormen voor aardgasvrij bouwen, zo heeft de wetgever benadrukt, aangezien zo’n advies niet bindend is.

c. het bouwproject wordt onhaalbaar door meerkosten van aardgasalternatieven

Dit is het geval wanneer een bouwproject onrealiseerbaar wordt omdat de kosten van het aardgasvrije alternatief veel hoger zijn dan die met een gasaansluiting. Het College van B&W zal aannemelijk moeten maken dat het bouwproject als gevolg van de hogere kosten niet tot stand komt.

d. andere situaties met zwaarwegende redenen van algemeen belang

Naast de in sub a, b en c opgenomen situaties, kunnen zich andere situaties voordoen die aanleiding geven tot het nemen van een besluit tot aanwijzing van een gebied waar nieuwbouw toch op het gastransportnet wordt aangesloten. De lijst is dus niet limitatief, maar het college van B&W moet een dergelijke uitzondering des te beter onderbouwen.

Voorbeelden:
– Er is een aanleg van een warmtenet gepland, maar pas over enige tijd. Dan kan het (financieel) efficiënter zijn om de  alternatieve energie-infrastructuur pas aan te leggen op een moment dat andere partijen hun werkzaamheden in de grond willen verrichten (rioolvervanging, aanleg glasvezelnetwerk, etc).

Maar er bestaan voor gemeenten nog meer gronden om de gasaansluitplicht toch overeind te laten. Dit zijn de uitzonderingsgronden uit art. 2, onderdelen a en b van de Regeling gebiedsaanwijzing gasaansuitplicht, die steeds zien op tijdelijke situaties:

a. realisatie van aardgasvrij alternatief zorgt voor vertraging

Dit is de situatie dat de realisatie van bouwwerk wordt vertraagd omdat er geen alternatief voor aardgas beschikbaar is en deze vertraging volledig wordt opgelost zodra het College van B&W aardgas wel toestaat. Dit is bijvoorbeeld het geval als het ontwerp moet worden aangepast, wat de nodige tijd in beslag gaat nemen. Of als de koopovereenkomst met de belegger moet worden aangepast en dat moeizaam verloopt.

b. schaarste van productiemiddelen

Deze grond is van toepassing indien bij het aardgasvrij maken van een bouwproject een beroep moet worden gedaan op schaarse productiemiddelen in de bouw en dit problemen zal geven bij (andere) bouwprojecten.

Deze twee laatste gronden gelden alleen voor zover de omgevingsvergunningaanvraag voor het betreffende bouwproject tussen 1 juli 2018 en 1 januari 2019 is ingediend. Met het verstrijken van de tijd zal artikel 2 van de regeling dus aan relevantie inboeten.

De gebieden die door een College van B&W zijn aangewezen als een gebied waar nieuwbouw bij uitzondering toch op gas aangesloten moet worden, staan genoemd in het Gasregister van het ACM. In maart 2020 ging het om enkele tientallen gemeentes.

Gedwongen van het aardgas

Binnenkort zal de regering de volgende stap zetten: het invoeren van wetgeving die iedereen verplicht om van het aardgas af te gaan. Hier hoort een veelomvattende wetgevingsagenda bij die slechts in grote lijnen is uitgetekend in het Klimaatakkoord. Zoals al min of meer naar voren kwam, vormt de eerste stap de “wijkgerichte aanpak”, daarna zal de Omgevingswet moeten worden herijkt, en er zal experimenteerwetgeving moeten komen om de transitie realiseerbaar te maken.[3] De gasaansluitplicht zal daarbij op zeker moment helemaal worden geschrapt en worden vervangen door een breder aansluitrecht op energie-infrastructuur voor warmtevoorziening.[4] Hiertoe zullen onder meer de regels in de Omgevingswet worden herijkt. Gemeenten moeten vóór het einde van 2021 met een “transitieplan warmte” komen, die ze vervolgens, via het omgevingsrecht, per wijk moeten gaan implementeren, het “uitvoeringsplan op wijkniveau”. Bij het aardgasvrij maken van gebieden zal de bestaande regeling voor nadeelcompensatie bij rechtmatige overheidsdaad gaan gelden.[5] Tegelijkertijd zal er een bepaling in de Energiewet komen die bepaalt dat gemeentes op basis van zo’n uitvoeringsplan op wijkniveau een datum kunnen vaststellen per wanneer een wijk geen gebruik meer kan maken van het gasnet. Wat de waarborgen (beroepsgang, etc.) omtrent zo’n besluit precies zullen zijn voor de belanghebbende consument/vastgoedeigenaar, is nog niet bekend.[6]  

Verder kan het Bouwbesluit worden ingezet, door middel waarvan door de regering technische voorschriften gegeven worden met betrekking tot het bouwen, de staat en het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk (art. 2 Woningwet). Deze technische voorschriften mogen onder meer gegeven worden met het oog op energiezuinigheid of het milieu (art. 2, zesde lid, Woningwet). De eventueel op te nemen eis dat bouwwerken aardgasvrij moeten zijn in het kader van een verminderde uitstoot van broeikasgassen zou gezien kunnen worden als een technisch voorschrift dat het belang energiezuinigheid en het milieu dient. Voorts staat er in artikel 120, eerste lid, van de Woningwet dat de regering algemene voorschriften mag geven met betrekking tot een bouwwerk als dit Nederland zou kunnen helpen in het nakomen van verbindende internationale verplichtingen. In het Klimaatakkoord van Parijs is afgesproken dat alle partijen van het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties maatregelen zullen nemen om de verdere opwarming van de aarde tegen te gaan door middel van een mindering in de uitstoot van broeikasgassen. De regering zou zich op het standpunt kunnen stellen dat zij haar inwoners via deze wettelijke ingang uiteindelijk zou mogen verplichten om van het aardgas af te gaan, bij wijze van implementatie van het Klimaatakkoord van Parijs.

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Het huidige standpunt van de regering is duidelijk: er moeten maatregelen worden getroffen om klimaatverandering te vertragen dan wel te stoppen. De vraag die rijst is dan hoe het belang van het klimaat zich verhoudt ten opzichte van de rechten van de mens. Artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens stelt dat een ieder het recht heeft op respect voor zijn of haar privé leven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie. Artikel 1, Aanvullend Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voegt daaraan toe dat een ieder het recht heeft op ongestoord genot van zijn of haar eigendom. Dit houdt in dat de regering alleen beperking(en) mag leggen op de uitoefening van het recht op respect voor woning en eigendom wanneer dit is vastgelegd in de wet en wanneer dit noodzakelijk is voor de bescherming van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het economisch welzijn van het land of de gezondheid, rechten en vrijheden van anderen (art. 8, tweede lid, EVRM). In de Urgenda-zaak heeft de Hoge Raad bevestigd dat juist ook de gevolgen van klimaatverandering een ernstige bedreiging kunnen vormen voor het welzijn en het recht op leven van de mens.[7] De vraag of de beperking op het grondrecht van respect voor woning en eigendom daarmee noodzakelijk is in de zin van art. 1 van het Aanvullend Protocol, zal door sommige juristen positief worden beantwoord, maar is een vraag die wat ons betreft nog niet finaal is beantwoord. Men zou aan de ene kant kunnen zeggen dat het verbod om aardgas als energiebron te gebruiken op zijn beurt ook mensenrechten – het recht op leven – beoogt te beschermen. Anderzijds moet de regering aantoonbaar maken dat aardgas een energiebron is die ten opzichte van andere (nieuwe) energiebronnen vervuilender is voor het klimaat. Binnen Europa zitten niet alle lidstaten op één lijn op dit punt.

Conclusie

Als alles loopt zoals gepland zullen binnen nu en 30 jaar ruim 8 miljoen huizen en andere gebouwen aardgasvrij zijn. Een eerste stap is dat er geen nieuwe aansluitingen meer plaatsvinden op het gasnetwerk tenzij dit noodzakelijk wordt geacht door de gemeente. Een tweede stap is dat inwoners verplicht worden om met hun woningen van het aardgas af te gaan, omdat we ervan uitgaan dat dat bijdraagt aan de energiezuinigheid, het milieu en het nakomen van verbindende internationale verplichtingen van Nederland. Om dat te realiseren is er een behoorlijke wetgevingsagenda opgetuigd, waarbij de beperking van de gasaansluitplicht in art. 10 Gaswet het eerste – voor consumenten – echt merkbare voorbeeld is.

Wilt u weten of u onder een uitzondering valt of heeft u bijvoorbeeld vragen over de toepassing in uw gemeente?

Meer weten? Bel naar 030 23 00 23 0 of stuur een e-mail naar info@amice-advocaten.nl

De informatie in deze blog is voor een  beduidend gedeelte gebaseerd op de inhoud van de “Factsheet wijziging gasaansluitplicht per 1 juli 2018” van de Ministeries van BZK en EZK en de Toelichting bij de Regeling gebiedsaanwijzing gasaansluitplicht (Stcr. 2018, 36136).

---

[1] Kamerstukken II 2018/19, 32813, 263, p.1

[2] Idem, p.6.

[3] Klimaatakkoord 2019, p.29

[4] “Energieagenda”, Den Haag 2016, p. 67.

[5] Klimaatakkoord, Den Haag 2019, p.30

[6] Idem.

[7] HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda).